Réforme pétrolière au Mexique : bond du siècle ou recul d’un siècle ?

Le Mexique brise le monopole pétrolier de son entreprise nationale. Les défis que pose la réforme ne sont pas nouveaux. Retour sur une histoire politique et économique longue et mouvementée. Son expérience lui a-t-elle apporté prudence et sagesse ?

Au Mexique, un décret permettant l’exploration et l’exploitation pétrolière par des entreprises privées étrangères a été voté. Il prétend qu’en s’ouvrant aux capitaux étrangers, les secteurs miniers et pétroliers se développeront. La loi aménage pour ces entreprises plusieurs privilèges: exemption des taxes d’importation sur les équipements nécessaires; aucune obligation fiscale sur les capitaux investis pour une période de dix ans ; champs pétroliers en vente au prix de simples terrains vagues et incluant la propriété des sous-sols ; droit de passage et protection garantie dans un périmètre de trois kilomètres autour des puits. Suite à cette réforme, 80 compagnies pétrolières, dont 91% constituées de capitaux anglo-américains, sont venues s’installer.

Il ne s’agit point de l’actualité du Mexique mais de sa réalité entre 1901 et 1938. Une réalité qui s’est développée pendant le régime dictatorial de Porfirio Diaz mais qui pourrait se répéter, à partir de 2015, avec la réforme lancée par l’actuel président Enrique Peña Nieto.

A l’époque, la domination économique des entreprises étrangères et le manque de bénéfices pour la nation étaient devenus insupportables et avaient amené le gouvernement de Lazaro Cardenas à les exproprier en 1938. En 1910, l’entreprise El Águila, détenue par la Royal Dutch Shell, détenait plus de 50% du marché national et exportait la majorité de sa production aux États-Unis et en Angleterre. Avec une production de 12,5 millions de barils en 1911, le gouvernement fédéral ne recevait en impôts que la faible somme de 26 000 pesos de l’époque. Malgré le risque de voir l’histoire se reproduire, le gouvernement mexicain actuel est en train de casser le monopole de l’entreprise publique Pemex et d’ouvrir à nouveau le secteur énergétique aux entreprises privées étrangères.

Investissement national ou investissement étranger ?

 S’il est avéré que Pemex a accumulé des lacunes de gestion et d’exploitation qui ont abouti à une baisse de la production de gaz et de pétrole, le besoin en nouvelles technologies et en techniques d’exploitation demanderait alors d’injecter des ressources importantes dans l’entreprise. Or, 67 % des bénéfices de Pemex alimentent un large tiers du budget de l’État fédéral. Donc les investissements nécessaires dans l’entreprise viendraient directement se soustraire à sa contribution aux finances nationales. De plus, cet effort à faire n’est pas sans risque.

Toutefois, il n’est pas certain qu’il soit moins risqué de laisser ses réserves dans les mains d’entreprises privées que de développer ses propres capacités, c’est-à-dire investir dans les compétences des Mexicains, enrichir et moderniser les outils productifs du pays. Par ailleurs, s’il s’avère exact qu’il reste au Mexique seulement 10 ans de réserves, est-il rentable d’investir ? Ou est-ce rationnel de donner à d’autres acteurs ses dernières gouttes de pétrole, qu’il faudra ensuite acheter à l’étranger ? La taxation des nouveaux investisseurs compensera-t-elle le manque à gagner ? Le manque de transparence et d’intégrité de Pemex et du gouvernement rend difficile les réponses à ces questions. La connaissance du passé devrait retenir tout enthousiasme précipité.

 Les entreprises privées viendront, prendront… et après?

Le gouvernement de M. Peña Nieto a dû retoucher la Constitution afin de supprimer le monopole de l’entreprise nationale et de la transformer en un simple sous-traitant, qui est donc en concurrence pour remporter les appels d’offres concernant l’exploitation des gisements. La fracturation hydraulique, connue pour son lourd impact environnemental, est également permise par la nouvelle réforme. Apparaît donc l’interrogation sur ce qu’il restera après le pétrole, une fois que les bénéfices et les barils se seront envolés vers d’autres horizons. Le Mexique pourrait rester sans savoir-faire, sans industrie forte pour rebondir, en plus de nouveaux problèmes environnementaux et économiques. Et si les réserves exploitables s’accroissent ? L’appétit des pétroliers augmentera, parallèlement à leur production et à leur durée de séjour. De plus, il est probable qu’étant propriétaires des technologies et des compétences nécessaires, ces compagnies soient en mesure d’exercer une pression économique et politique sur le pays.

Présence de pressions internationales, absence de contribution nationale

 L’histoire nous montre la palette de manœuvres auxquelles peuvent avoir recours les multinationales pétrolières afin d’avorter les lois qui affectent leurs intérêts et afin d’échapper aux impôts. Pressions diplomatiques, menaces d’invasion militaire, recours juridiques, licenciements massifs, non versement des salaires à leurs ouvriers, … La liste est longue. Lors de l’expropriation de 1938, l’Angleterre, les États-Unis et les Pays-Bas ont refusé de reconnaître sa légalité et ont exigé le paiement immédiat d’indemnisations. Certains pays ont cessé d’acheter des minerais au Mexique et interdit ses combustibles ainsi que la vente de matières premières et des machines nécessaires à Pemex. La pression est montée au point que le sénateur Albert B. Fall présenta au Congrès américain la possibilité de ne plus reconnaître le gouvernement mexicain et de lancer une occupation militaire. De leur côté, les groupes pétroliers imaginaient une république indépendante en soustrayant au Mexique sept États qui les intéressaient.

Ces pressions n’étaient pas légitimes car la contribution sociale des compagnies pétrolières était dérisoire. Autour de leur site de production, il n’y avait pas d’écoles, de centres sociaux, de terrains de sport, d’hôpitaux, d’électricité ni d’eau saine. Les salaires et les conditions de travail étaient également insuffisants. Ce qui poussa le président Lázaro Cárdenas à dire le 18 mars 1938: « L’expropriation que nous décrétons vise à éliminer les groupes qui ne ressentent pas le besoin d’évolution des peuples, qui ne se gênent pas pour remettre eux-mêmes le pétrole mexicain au plus offrant, sans prendre en compte les conséquences que doivent subir la masse populaire et les nations en conflit. »

 Se serrer la ceinture pour préparer le futur du Mexique

 Dans tous les cas de figure, les Mexicains vont devoir se serrer la ceinture car la part du pétrole dans le financement du budget de l’État se réduira presque inévitablement. D’une part, les réserves d’hydrocarbures pourraient se terminer d’ici une dizaine d’années. D’autre part, il est nécessaire de choisir entre de forts investissements dans les capacités productives nationales ou le probable manque à gagner fiscal lié à l’exploitation par les entreprises privées. Les Mexicains préfèrent que cet effort se dirige vers un redressement stratégique de Pemex, qui permettrait d’investir dans leur propre savoir-faire et leurs infrastructures. Le Mexique connait l’effort à consentir et le risque que cela comporte. En 1938, M. Cardenas avait dû demander solennellement à la nation « le soutien moral et matériel pour mener à bout l’acte d’expropriation qui pourrait représenter un sacrifice économique pour solder l’engagement d’indemnisation et un éventuel réajustement des changes. » La mobilisation et l’union nationale autour de l’expropriation avait rassemblé des opinions traditionnellement contre celles du gouvernement, comme l’Église catholique et le monde des affaires.

 La question de la légitimité démocratique

 Pour le magazine Forbes, le président Peña Nieto fait un bond en avant historique. Or, 86 % des Mexicains sont opposés à sa réforme d’ouverture du secteur énergétique. L’opposition qualifie la réforme constitutionnelle de « trahison de la Patrie ». Il semble donc que la plupart des mexicains, qui ne furent pas consultés par référendum, la considèrent plutôt comme un bond en arrière.

Avec un grave niveau de corruption, comment le Mexique peut-il prétendre contrôler et gérer sainement les investissements privés ? Les nouveaux bénéfices contribueront à nourrir la corruption, pour que se ferment les yeux de ceux qui contrôlent les quantités produites, les comptes et les prix. L’entreprise leader El Águila prétendait ainsi réaliser des pertes pour ne pas payer d’impôt sur les bénéfices. Lors de leur premier séjour dans le pays, les pétroliers avaient joué de leurs amitiés gouvernementales pour accroitre leur permis et leurs privilèges. Ils avaient contribué à fortifier et ancrer les pratiques de corruption.

Qu’est-ce qu’un pays démocratique ? Un pays où compteraient les voix de 66 % de ses citoyens. Un pays où une réforme importante génère un profond débat à l’Assemblée et dans la sphère publique. Où l’information est abondante et transparente. Un pays démocratique, finalement, ne devrait pas ignorer son histoire et la laisser se répéter.

Sébastien Dérieux

EMLYON Business School

Fernanda Galván

IAE Lyon – Université Jean Moulin Lyon 3

Pour en savoir plus :

 http://www.monde-diplomatique.fr/2014/03/MILL_ACKERMAN/50153

http://www.lemonde.fr/economie/article/2014/08/12/le-mexique-ouvre-son-marche-petrolier-a-l-appetit-des-investisseurs-prives_4470327_3234.html#XbFtpGvv3FAMQ4rr.99

http://www.lemonde.fr/economie/article/2013/12/12/le-mexique-ouvre-son-secteur-energetique-aux-investisseurs_4333113_3234.html#tQgKKY3UAqI2UERq.99

En espagnol :

Débat : https://www.youtube.com/watch?v=sklPYYEDgSw

http://www.forbes.com.mx/10-consecuencias-economicas-de-la-reforma-energetica/

http://es.wikipedia.org/wiki/Petr%C3%B3leos_Mexicanos

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