Le casse-tête de l’endettement des collectivités locales chinoise

Alors que la croissance économique chinoise déçoit, Pékin a décidé de s’intéresser au problème de l’endettement des collectivités locales. En effet, si le gouvernement central est connu pour sa bonne santé financière, ce n’est pas vraiment le cas des collectivités qui sont les principales actrices des investissements et du développement économique chinois.

 

Un audit sur l’endettement des collectivités locales commandé par Pékin fin juin a finalement été rendu public le lundi 30 décembre 2013: les résultats font état d’une dette locale de 17 900 milliards de yuans (2100 milliards d’euros environ) en juin 2013, soit environ 33% du Produit Intérieur Brut (PIB). Si ces chiffres ne sont pas en eux-mêmes inquiétants, la complexité et la dangerosité des modes de financement privilégiés par les collectivités locales ainsi que la rapide croissance de leur endettement (+67% en deux ans et demi) peuvent faire craindre le développement d’une crise financière dans les années à venir.

Les modalités de financement des collectivités locales ont subis divers évolutions au cours de l’histoire de la République Populaire de Chine. Pendant la période maoïste (1949-1979), le budget était particulièrement centralisé : les collectivités locales prélevaient les recettes fiscales mais les transféraient à l’Etat qui se chargeait ensuite de définir un taux de redistribution pour chaque région. Les mesures de libéralisation économique lancées par Deng Xiaoping ont ensuite profondément bouleversé le système fiscal chinois : les recettes fiscales sont passées de 35% du PIB en 1978 à 12% au milieu des années 1990. En effet, il existait relativement peu d’impôts à cette époque (pas d’impôt sur le revenu des personnes ou sur les sociétés par exemple) : l’essentiel du budget chinois provenait des profits réalisés par les entreprises d’Etat. Or ces entreprises ont dû faire face au développement de la concurrence non-étatique et à la flexibilisation des prix ce qui a réduit leurs bénéfices, et donc les recettes fiscales chinoises. En outre, d’autres secteurs en forte croissance comme les services, l’immobilier ou les investissements étrangers étaient eux sous-imposés. Cette situation a rendu nécessaire la mise en place de réformes fiscales qui sont intervenues en 1994.

Le principal objectif de ces réformes était de réaménager les règles de répartition des recettes fiscales entre collectivités locales et Etat central. A cet effet a été créé le Tax Sharing System (TSS) qui distingue les impôts dont les recettes vont aux collectivités et ceux à destination de l’Etat. En parallèle, deux organismes de perception des taxes distincts ont été instaurés afin d’éviter au maximum le système de redistribution des recettes.

Les réformes de 1994 ont néanmoins mis de côté deux points particulièrement importants :

–          L’affectation des dépenses n’a pas été traitée : le développement économique a considérablement augmenté la charge fiscale des collectivités locales sans que leurs recettes ne suivent cette tendance. Alors que la part des dépenses locales était de 45% du total en 1980, elle est passée à 70% à la fin des années 1990. En effet, les coûts liés à la protection sociale, qui sont assumés par les collectivités, ont considérablement augmenté avec la hausse du niveau de vie des Chinois. La pression fiscale qui en résulte est aggravée par les besoins de croissance de l’économie chinoise : pour maintenir la stabilité sociale du pays et fournir des emplois aux travailleurs issus de l’exode rural, le gouvernement chinois fixe des objectifs de croissance élevés aux collectivités. Le système chinois ne permettant pas de baser la croissance sur la consommation intérieure, les collectivités sont contraintes de l’assoir sur des investissements structurels. Cela génère d’importantes dépenses tandis que les bénéfices qui en sont espérés sont en général tardifs.

–          La question des financements extrabudgétaires n’a pas été abordée non plus. Face à l’accroissement de leurs dépenses, et étant dans l’impossibilité de lever de nouvelles taxes ou de faire appel aux moyens de financement classiques tels que les emprunts bancaires ou les émissions d’obligations, les collectivités locales se sont vu contraintes de recourir massivement à des formes alternatives de financement, rassemblées sous le nom de Véhicules de Financement des Collectivités Locales (VFCL).

Les VFCL sont des intermédiaires entre les collectivités locales chinoises et les prêteurs traditionnels. Bien qu’entièrement contrôlés par les collectivités locales, les VFCL peuvent contracter des emprunts auprès des banques et émettre des obligations. La crise financière de 2008 a intensifié leur recours : la contraction des économies occidentales, débouché majeur des exportations chinoises, a en effet obligé le gouvernement a augmenté ses exigences vis-à-vis des collectivités locales afin de soutenir la croissance économique. Ainsi, un plan de relance représentant près de 14% du PIB a été mis en place, or le financement de près des trois quarts de ce plan était du ressort des collectivités. Celles-ci ont donc emprunté de manière considérable afin de financer des projets d’investissements dont la rentabilité à court terme, et encore moins à long terme, était loin d’être assurée. Un exemple parmi les plus flagrants de ces investissements irréfléchis est celui de Kangbashi. Ce quartier d’habitation est situé dans la ville d’Ordos en Mongolie intérieure : d’une capacité de plus d’un million d’habitants, il en compte actuellement 30 000, et le gouvernement prévoit d’en accueillir finalement que 300 000 à la fin des travaux.

Selon l’organe de presse officiel du Parti Communiste Chinois (PCF), le quotidien du peuple, les résultats de l’audit ne sont en aucun cas inquiétants. Le journal rappelle ainsi que la dette des collectivités locales n’a pas réellement augmentée de 67% par rapport à 2010, car à l’époque les dettes au niveau cantonal n’avait pas été prises en compte : la dette locale n’aurait ainsi augmenté que de 35% si les dettes des cantons n’avaient pas été prises en considération. Jia Kang, directeur de l’institut de recherche délégué au ministère des finances chinois, note également que le montant total de la dette chinoise, soit environ 40% du PIB, est largement inférieure à celui de la plupart des économies occidentales (Selon les estimations du FMI, la dette allemande est ainsi d’environ 81,5% du PIB en 2011 et celle des Etats-Unis d’environ 102% du PIB en 2010).

La rigueur de cet audit est toutefois questionnable pour deux raisons.

–          En premier lieu, selon un rapport de la banque d’investissement Natixis, le fait que les collectivités locales s’endettent par le biais des VFCL rend l’évaluation statistique de leurs encours difficile. En outre, le recours à la falsification des données par les collectivités locales a été relevé à diverses reprises depuis les réformes de 1994, dans le district de Puding en 1997 par exemple.

–          En second lieu, le fait que la publication de l’audit, initialement prévue en octobre, ait été reportée à fin décembre représente un risque que le gouvernement ait modifié le contenu du rapport d’audit avant de le rendre public, selon le Financial Times.

Si le gouvernement chinois insiste sur la rentabilité future des investissements qui ont été réalisés par les collectivités locales, les rééchelonnements de leurs dettes sont fréquents. Le rapport d’audit de 2013 note que 60% des dettes de juin 2012 arriveront à maturité avant 2015. Or, selon le rapport de 2010, 60% des dettes de l’époque allaient arriver à maturité avant la fin de 2010. Par conséquent, on peut assumer qu’une grande partie de ces dettes ont été refinancés afin de repousser l’échéance. Cela signifie que les retours sur investissements sont encore insuffisants pour rembourser les sommes engagés.

Dans un système libéralisé classique, ces conditions pourraient conduire à une crise financière, mais au regard de la mainmise de l’Etat sur le système financier chinois, ce risque est peu probable. En effet, le gouvernement central reste très peu endetté et dispose de réserves de change suffisantes (3440 milliards de dollars), pour intervenir en cas de défaut de paiement. Les effets négatifs de la situation financière chinoise se feront certainement plutôt sentir au niveau de l’économie réelle, avec une perte d’élan des réformes sociales. A court terme, la meilleure chose à faire est de proposer de vrais moyens de financement aux collectivités locales, afin que celles-ci cessent de recourir à des montages juridiques qui nuisent à la transparence des finances chinoises. A long terme, l’endettement chinois montre que la transition vers un modèle de croissance basé sur la consommation est nécessaire à la poursuite de la réussite économique chinoise.

 

Paul Miazga

Voir plus loin :

–          Christine PW Wong : La nouvelle donne entre le gouvernement central et les collectivités locales

–          Recherche économique, Natixis, 17 avril 2013, Bei Xu

–          Financial Times, Bloomberg, Le Figaro, The Wall Street Journal, Le monde, China Daily

–          Ambafrance-cn.org

 

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