L’Accord Economique et Commercial Global : évolution ou révolution ?

Après de nombreuses années de négociation[1], de modifications et de contestations, l’Accord Economique et Commercial Global (AECG), en anglais Comprehensive Economic and Trade Agreement (CETA) a définitivement été entériné par le « sommet » du 30 octobre 2016 avec la signature du premier ministre canadien, Justin TRUDEAU et le président du Conseil européen, représentant pour l’occasion les chefs d’Etat européens, Donald TUSK.

Pour autant, la marche vers la mise en œuvre de l’AECG reste semée d’embuches. En effet, la Commission européenne avait, dans son communiqué de presse du 5 juillet 2016 portant sur la proposition de signature et de conclusion de l’AECG, indiqué que le traité était proposé comme « accord mixte »[2]. Cela signifie qu’il n’entre pas dans son intégralité dans la compétence exclusive dont dispose l’Union Européenne en matière de Politique Commerciale Commune. Il en découle que l’AECG devra à la fois être ratifié par le Parlement européen, ce qui permettra une application provisoire mais surtout il devra être soumis et approuvé conformément à la procédure de ratification prévue dans tous les Etats membres de l’UE pour entrer en vigueur de manière pleine et entière.

Aussi, la Belgique a saisi la Cour de Justice sur le point de savoir si le système de règlement des différends prévu par le traité est compatible avec le droit de l’Union Européenne[3]. Une réponse négative renverrait les parties à l’étape de la négociation et obérerait grandement les chances du traité de devenir un jour contraignant.

Quoiqu’il en soit du sort de l’AECG, il reste que ce traité présente des mesures novatrices, qui méritent d’être étudiées, provenant notamment de deux de ses objectifs principaux que sont la suppression des droits de douane et l’encouragement aux investissements.

I/ La suppression des droits de douane entre le Canada et l’union Européenne

Le niveau élevé de l’imposition des entreprises constitue, pour plusieurs raisons, un frein à l‘investissement. D’une part, un fort taux d’imposition réduit la rentabilité, après impôt, des investissements ; d’autre part le bénéfice des entreprises s’en trouve réduit, ce qui augmente la contrainte de financement pesant sur leurs investissements. Ces deux conséquences dues à un taux d’imposition élevé sont défavorables à l’investissement productif[4]. En effet, et selon certains auteurs, on peut très sérieusement supposer que l’effet de la fiscalité sur l’investissement serait très significatif[5].

L’AECG, dans un objectif d’amélioration du niveau des flux d’échanges et d’investissements entre l’UE et le Canada, aura des répercussions sur les droits de douane et pourrait ainsi jouer un rôle bénéfique sur la fiscalité afin de rassurer les investisseurs étrangers.

Il convient de rappeler que les marchandises en provenance d’un pays tiers sont soumises à des droits lors de l’importation. En effet, selon l’article 291 I du CGI, l’introduction en France de biens en provenance de pays tiers ou assimilés donne lieu à perception de la TVA par le service des douanes lors de l’importation. Mais certains produits sont également soumis à des droits d’accises. Ces droits sont des taxes indirectes sur la vente ou l’utilisation de certains produits comme le tabac ou les alcools. Il s’agit généralement d’un montant par quantité de produit[6]. Mais il y a également les droits de douane, qui, sauf dans les unions fiscales et douanières comme l’Union Européenne, s’appliquent en sus aux produits importés.

L’accord, en son article 1.1, définit le droit de douane comme « un droit ou une imposition de toute nature, qui sont perçus à l’importation ou à l’occasion de l’importation d’une marchandise, y compris toute forme de surtaxe ou de majoration perçue à l’importation ou à l’occasion de cette importation ». Cet article prend cependant soin de préciser quelques nécessaires exclusions, qui ne sont donc pas considérées comme des droits de douane par l’accord. C’est notamment le cas des impositions équivalantà une taxe intérieure perçue en conformité avec l’article 2.3 qui renvoie expressément à la clause du traitement national[7], figurant à l’article III du GATT, qui est par ailleurs intégré à l’accord par ce même article.

Il n’est donc pas question de supprimer toutes les taxes ou redevances dues au titre de l’entrée sur le territoire d’un Etat partie[8] mais de réduire les droits de douanes supplémentaires affectant les produits en provenance d’un marché extérieur à l’Union Européenne. Il est important de préciser que ces réductions des droits de douane sont les plus importantes jamais obtenues par l’UE dans le cadre d’un accord commercial.

En effet, la suppression des droits de douane constitue un des apports fondamentaux de l’accord économique et commercial global. Cette suppression, touche notamment les produits industriels et agricoles. Mais une distinction est faite entre ces deux types de marchandises puisque la Commission Européenne estime que dans 7 ans il ne subsistera plus aucun droit de douane entre l’Union Européenne et le Canada pour les produits industriels alors qu’à terme, les produits agricoles n’ont pas vocation à être totalement touchés par cette mesure puisque « seulement » 92 % des produits agricoles et alimentaires de l’UE seront exportés au Canada en franchise de droits.

C’est au sein du chapitre 2 de l’accord que l’on trouve les précisions relatives au traitement national et à l’accès au marché des marchandises dans le but d’organiser de manière progressive la libéralisation du commerce des marchandises. Les précisions concernant les réductions et éliminations sur les importations figurent à l’article 2.4 de l’accord qui renvoie aux listes de démantèlement tarifaires figurant à l’annexe 2-A laquelle précise la réduction ou l’élimination des droits pour chaque type de produit. Cette annexe dresse une liste exhaustive des éliminations et abaissements des droits de douanes par catégorie d’échelonnement en fonction du produit visé. Ces catégories d’échelonnement, allant de A à E, déterminent si le produit va subir une élimination totale des droits de douanes (A), un abaissement progressif plus ou moins rapide (B à D) ou bien une absence de démantèlement tarifaire (E).

Ce même article précise par ailleurs que s’il advenait qu’un taux calculé dans l’annexe soit supérieur au taux de la nation de la plus favorisée qu’une Partie applique, alors celle-ci devra appliquer le droit de douane le moins élevé.

L’abaissement des droits de douanes est corrélé par des précautions dont le but est d’éviter que d’autres mesures puissent jouer en défaveur de l’objectif poursuivi par l’accord, on en retrouve notamment un exemple à l’article 2.6 de l’accord qui prohibe les droits, taxes ou autres redevances et impositions sur les exportations vers l’autre Partie qui excèderaient celles qui seraient perçues sur ces marchandises si elles étaient destinées à la vente sur le marché intérieur. Ainsi, l’efficacité de l’effet recherché sur le marché par l’abaissement des droits de douanes ne se trouve pas laissé à la discrétion des différents Etats via leurs politiques fiscales respectives.

Afin de répondre à des interrogations concernant l’application de l’accord, il est prévu dans celui-ci que toutes les questions relatives à son application seront traitées par le Comité mixte dont le rôle est de superviser et faciliter l’application du présent accord, de promouvoir ses objectifs généraux ainsi que de superviser les travaux de tous les Comités spécialisés. Ces Comités spécialisés, dont la fonction est précisée à l’article 26.6 sont chargés de questions spécifiques. Par exemple, le comité du Commerce des marchandises est en charge des questions concernant les droits de douane ainsi que les obstacles techniques au commerce.

Ainsi, l’AECG apportera des avantages concrets aux entreprises et aux consommateurs européens, notamment en supprimant ou en réduisant les droits de douane. Ces réductions uniques des droits  sont susceptibles  de créer d’importants débouchés commerciaux pour les entreprises européennes, emportant diverses conséquences indirectes.

En effet, l’UE considère que l’accord aura pour effet de faire économiser 500 millions d’euros de taxes aux exportateurs européens chaque année, ce qui pourrait apparaître comme une conséquence néfaste pour les Etats. Cependant, en ouvrant les marchés et en apportant des avantages économiques aux entreprises, l’AECG devrait soutenir la croissance et l’emploi dans l’Union et apporter d’autres bénéfices aux consommateurs et aux Etats européens. Ceci participera indirectement à favoriser les rentrées budgétaires des Etats membres à travers les investissements qui seront favorisés, ainsi, les créations d’emplois à venir seront sources de revenus dans le cadre de la taxe sur la valeur ajoutée ou de l’IR. De même, ces investissements et l’abaissement des barrières douanières laissent à penser qu’ils seront à même de doper le bénéfice imposable des entreprises dans les domaines considérés, dégageant également une meilleure masse taxable dans le cadre de l’impôt sur les sociétés.

De plus, on peut supposer que l’ouverture du marché européen au Canada accentuera la concurrence fiscale entre Etats membres et incitera ceux-ci, et notamment la France, à adopter une fiscalité plus attractive pour attirer les investissements directs à l’étranger.

Enfin, cet accord, novateur tant en termes d’amélioration des flux d’échanges et d’investissements que d’abaissement des droits de douanes, pourrait, s’il est ratifié et suivi d’effets positifs, en inspirer d’autres après lui.

II/L’encouragementaux investissements entre le Canada et l’Union Européenne

A défaut de pouvoir définir de manière générale la notion d’investissement,l’AECG donne des critères et une liste non exhaustive d’opérations permettant de déterminer si l’on se trouve ou non face à un investissement.[9]

Au travers de ces précisions, tant les investissements de portefeuilles que les Investissements Directs à l’Etranger (IDE) sont visés par le traité. Les investissements de portefeuille recouvrent le placement de liquidités, c’est à dire une volonté de l’acquéreur de ne pas obtenir un pouvoir de décision effectif dans l’entreprise. A l’inverse, les IDE s’entendent d’« une activité par laquelle un investisseur résidant dans un pays obtient un intérêt durable et une influence significative dans la gestion d’une entité résidant dans un autre pays. »[10]Ils sont les plus significatifs du fait de leur caractère durable et se manifestent concrètement par la prise de contrôle par l’investisseur d’au moins 10% du capital d’une entreprise, ce sera par exemple la création d’une entreprise nouvelle, une fusion, une acquisition…

Si l’on s’intéresse à ces stocks d’IDE entre le Canada et l’Union Européenne, ils traduisent un intérêt et une attractivité réciproque dans la mesure ou le Canada est le quatrième investisseur dans l’Union Européenne avec plus de 142 milliards d’euros en 2012 et l’Union Européenne est le deuxième investisseur étranger au Canada avec 258 milliards d’euros[11].

Malgré cette étroite relation, l’un des objectifsprincipaux du traité est d’encourager l’investissement, c’est à dire pérenniser l’existant et développer le partenariat entreces acteurs. Celasemble cependant ne pas être chose aisée dès lors que pour satisfaire cette prétention,il faut arriver à stabiliser et sécuriser les investissements internationaux afin de rassurer les opérateurs, tout en ménageant la souveraineté des Etats d’accueils afin qu’ils puissent réguler et poursuivre leurs politiques publiques. Sans oublier l’importance et les effetsd’une large médiatisation et une volonté d’implication de la société civile dans le processus de négociation.

La tâche apparaît d’autant plus délicate qu’il existe déjà un enchevêtrement des réglementations.Prenons le cas de la France pour illustration. Une première source de réglementation provient du législateur nationalqui prévoit, concernant l’accueil des investissements, que« le Gouvernement peut, pour assurer la préservation des intérêts nationaux soumettre à une déclaration, une autorisation préalable ou un contrôle les flux d’investissements entre la France et l’étranger. »[12]

Au droit français, s’ajoutent les 111 traités bilatéraux d’investissement (TBI) signés par la France avec des Etats tiers en vue de créerun environnement juridique stable et favorable aux investissements par un certain nombre de clauses standardisées, notamment la possibilité de recourir à des mécanismes d’arbitrage investisseur-État.

Mais, il faut aussi composer avec le droit des intégrations régionales : l’Union Européenne qui, dans le cas de la France,occupe une réelle importance. En effet, dans les rapports intracommunautaires, la liberté d’établissement[13] et de circulation des capitaux[14] influent sur les opérations effectuées par un investisseur d’un Etat membre dans un autre Etat membre. C’est précisément sur ce fondement que la Cour de Justice a indiqué qu’est constitutif d’une entrave, la législation d’un Etat membre qui interdit ou soumet à autorisation les prises de participation par des ressortissants de l’Union Européenne dans certaines entreprises nationales.[15]La mouvance de cette décision, selon laquelle les Etats doivent s’en remettre à ces deux libertés, semble devoir s’appliquer pleinement et entrainer une disparition progressive des TBI conclus entre deux Etats membres[16].

Dans les rapports extracommunautaires, l’Union Européenne se voit reconnaître une compétence exclusive en matière d’investissements étrangers depuis l’avènement du traité de Lisbonne[17].La mise en œuvre de cette compétence a vocation à lier l’Union Européenne et les différents Etats membres, d‘une part, à un Etat tiers, d’autre part, par des traités contenant des dispositions sur les investissements et là encore faire disparaitreles différents TBI conclus par les Etats membres avec les Etats tiers. Dans cette perspective, l’AECG semble être la concrétisation de cette compétence et un premier pas vers une volonté non dissimulée de créer une zone de libre échange transatlantique.

Néanmoins, l’AECG, tout du moins la réglementation prévue par le Chapitre huit concernant les investissements, peut se concevoir comme un « super-TBI » puisqu’il a vocation à régir des investissements entre les différents Etats membres de l’Union Européenne et le Canada. C’est pourquoi une majeure partie des dispositions y trouve leur inspiration, mais deux séries de clauses marquent tout de même une nette évolution.

Il s’agit, tout d’abord, du paragraphe 1 de l’article 8.9 de l’AECG qui prévoit que : « Pour l’application du présent chapitre, les Parties réaffirment leur droit de règlementer sur leurs territoires en vue de réaliser des objectifs légitimes en matière de politique, tels que la protection de la santé publique, de la sécurité, de l’environnement ou de la moralité publique, la protection sociale ou des consommateurs, ou la promotion et la protection de la diversité́ culturelle. »La mesure permet donc aux Etats de pouvoir règlementer des secteurs clés sans se voir infliger une compensation financière dans le cas d’un jugement favorable à l’investisseur. Cette marge de manœuvre accordée aux Etats apparaît comme la résultante de certaines affaires ou les investisseurs avaient, par exemple, dirigés des attaques contre l’Allemagne pour sa politique de sortie du nucléaire et l’Australie pour sa politique anti-tabac. Dans le cadre de l’AECG, cela ne pourrait se produire car les politiques en question constitueraient respectivement des mesures de protection de la santé publique et de l’environnement et ne pourraient donc faire l’objet d’une plainte d’un investisseur. Seulement, cette avancée n’est pas complétement satisfaisante puisque le paragraphe 4 de l’article 8.10 du traité, en matière de traitement juste et équitable, prévoit que s’ilexiste « des déclarations spécifiques à un investisseur en vue d’encourager un investissement visé », alors l’Etat d’accueil des investissements a créé une « attente légitime » de l’investisseur,dont le tribunal doit tenir compte et lui laisse ainsi une certaine marge d’appréciation.

Il s’agit ensuite de toute la section F du chapitre 8 qui traite du « Règlement des différends relatifs aux investissements entre investisseurs et Etats ». C’est à ce sujet notamment que se sont cristallisées les tensions et les points de désaccord. En effet, l’AECG prévoyait à l’origine, en cas de différends, la compétence d’un tribunal d’arbitrage ad hoc composé d’arbitres privés, comme dans la plupart des accords internationaux d’investissement. Seulement ce choix a été contesté tant par des partis politiques européens que par certains gouvernements, dont le gouvernement français, arguant un manque de publicité de la procédure et un statut parfois ambiguë des arbitres.

Face à ces revendications et à la menace de ne pas ratifier le traité, les négociateurs européens et canadiens ont remanié ce chapitre pour arriver à un système de règlement des différends sans précédent.

En effet, l’article 8.27 de l’AECG instauredésormaisun tribunal permanent des investissements. Ce tribunal sera composé de quinze membres nommés par l’Union Européenne et le Canada préalablement et non plus arbitrairement par les parties aux litiges. Dans cette logique d’impartialité des juges et de transparence de la procédure, les membres du tribunal ne seront plus rémunérés par les parties, mais par les autorités canadiennes et européennes,les membres du tribunal devront répondre à des règles de conduite éthique strictes[18]et les documents de la procédure et les audiences seront accessibles au public[19]. Par ailleurs, l’article 8.28 du traité institue un tribunal d’Appel en matière d’investissement. Cette nouveautépermettra de réexaminer les décisions considérées comme injustes et établir une réelle jurisprudence assurant la sécurité juridique des investisseurs par la prévisibilité des décisions.

Il est aussi à noter une volonté de l’AECG de promouvoir ce système de règlement des différends en matière d’investissement au niveau mondial afin de créer « un tribunal multilatéral des investissements et un mécanisme d’appel connexe ».[20]

Enfin, pour le reste des clauses prévues par le chapitre 8, il s’agit de dispositions standardisées, présentes dans la grande majorité des accords internationaux d’investissements. On y retrouve notamment le traitement non discriminatoire des investisseurs étrangers avec la clause de traitement national[21] et de la nation la plus favorisée[22], mais aussi la protection de ces investissements par un dispositif spécifique en matière d’expropriation[23].

 

Cassandre VAGILE et Maxime RAYNAL
Etudiants du Master 2 Opérations et Fiscalité Internationales des Sociétés
à l’université Paris 1 Panthéon-Sorbonne

[1] Elles avaient commencé peu après la publication en octobre 2008 de l’étude Gouvernement du Canada et de la Commission européenne, Évaluation des coûts et avantages d’un partenariat économique plus étroit entre l’Union européenne et le Canada, 2008 disponible sur le site http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2008/october/tradoc_141034.pdf

[2] http://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:RPaq2Pk8X3YJ:europa.eu/rapid/press-release_IP-16-2371_fr.pdf+&cd=1&hl=fr&ct=clnk&gl=fr

[3] Question écrite n° 100644 de M. Pierre-Yves Le Borgn’, 15/11/2016, publication au JO : Assemblée nationale du 15 novembre 2016

[4] Investissement dont les résultats générés sont supérieurs aux coûts liés à cet investissement.

[5]Bretin E., Guimbert S. (2002), « Tax competition : to cure or to care ? », Conférence « Corporate and Capital Income Taxation in the European Union : the EU Commission Report on Companies’ Taxation and Beyond ».

[6] Les accises sont donc des taxes spécifiques, par opposition aux taxes ad valorem (comme la TVA).

[7] Notion de droit international que l’on retrouve à l’article 3 de l’accord du GATT. L’objectif est d’assurer une égalité de traitement entre les produits étrangers importés et les produits nationaux.

[8] Dans ce sens, l’article 28.7.5 de l’accord prévoit qu’« Il est entendu que le fait qu’une mesure fiscale constitue une modification importante d’une mesure fiscale existante, qu’elle prenne effet au moment même de son annonce, qu’elle clarifie l’application prévue d’une mesure fiscale existante ou qu’elle ait une incidence inattendue sur un investisseur ou un investissement visé ne constitue pas, en soi, une violation de l’article 8.10 (Traitement des investisseurs et des investissements visés). »

[9] Art. 8.1de l’Accord Economique et Commercial Global : COM/2016/0444 final – 2016/0206 (NLE) : « investissement désigne tout type d’actif qu’un investisseur détient ou contrôle, directement ou indirectement, et qui présente les caractéristiques d’un investissement, y compris une certaine durée ainsi que d’autres caractéristiques telles que l’engagement de capitaux ou d’autres ressources, l’attente de gains ou de profits, ou l’acceptation du risque.»

[10]« VI. Tendances de l’investissement direct étranger dans les pays de l’OCDE » disponible sur le site https://www.oecd.org/fr/eco/perspectives/2956451.pdf

[11] « Statistiques sur les investissements directs étrangers » disponible sur le site http://ec.europa.eu/eurostat/fr/home

[12] Art. L. 151-2 et L. 151-3 du Code Monétaire et Financier

[13] Art. 49 du Traité sur le Fonctionnement de l’Union Européenne

[14] Art. 63 du Traité sur le Fonctionnement de l’Union Européenne

[15] CJCE, 17 juillet 2007, Aff. 207/07, Commission c/ Espagne

[16] En juin 2015, la Commission européenne a mis en demeure 5 Etats membres (Autriche, Pays-Bas, Roumanie, Slovaquie et Suède) de mettre fin à leurs TBI intra-UE et a demandé des informations sur ce point à 21 autres membres.

[17] Art. 207 du Traité sur le Fonctionnement du l’Union Européenne entré en vigueur le 1er décembre 2009

[18] Art. 8.30 de l’Accord Economique et Commercial Global : COM/2016/0444 final – 2016/0206 (NLE)

[19] Art. 8.36 de l’Accord Economique et Commercial Global : COM/2016/0444 final – 2016/0206 (NLE)

[20]Art. 8.29 de l’Accord Economique et Commercial Global : COM/2016/0444 final – 2016/0206 (NLE)

[21] Art. 8.6 de l’Accord Economique et Commercial Global : COM/2016/0444 final – 2016/0206 (NLE)

[22]Art. 8.7de l’Accord Economique et Commercial Global : COM/2016/0444 final – 2016/0206 (NLE)

[23] Art. 8.12de l’Accord Economique et Commercial Global : COM/2016/0444 final – 2016/0206 (NLE)

 

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